Subventionen und steuerliche Begünstigungen

Zuschüsse für den Absatz der Steinkohle

Der deutsche Steinkohlenbergbau ist – insbesondere aufgrund der geologisch bedingten hohen Förderkosten – nicht wettbewerbsfähig. Daher wurde 2007 zwischen dem Bund, den Steinkohle produzierenden Bundesländern Nordrhein-Westfalen und Saarland, der RAG AG und der Industriegewerkschaft Bergbau, Chemie, Energie (IG BCE) eine Einigung darüber erzielt, dass der subventionierte Steinkohlenbergbau bis zum Jahre 2018 sozialverträglich beendet wird. Grundlage hierfür sind das Steinkohlefinanzierungsgesetz vom 20. Dezember 2007 sowie eine Rahmenvereinbarung zwischen Bund, Revierländern, dem Bergbauunternehmen RAG AG und der IG BCE. Die öffentliche Hand gewährte zeitlich begrenzte Hilfen zur Förderung des Absatzes (Ausgleich der Differenz zwischen heimischen Förderkosten und Weltmarktpreis) und zur Bewältigung der notwendigen Stilllegungsmaßnahmen. Auch mit Blick auf Klimaschutz und Ressourcenschonung wurden die Subventionen zurückgeführt und im Endergebnis vollständig abgebaut.

Entwicklung

Beihilfen sollen sicherstellen, dass nach der dauerhaften Einstellung des Bergbaus weiter bestehende Verpflichtungen (Altlasten, insbesondere Schachtsicherung und -überwachung, Abwicklung von Bergschäden, Abbruchverpflichtungen und Flächensanierungen sowie personelle Abwicklungskosten), die nicht von der RAG-Stiftung getragen werden, erfüllt werden. Im Jahr 2022 wurden seitens des Bundes letztmalig Absatz- und Stilllegungsbeihilfen gewährt, die Höhe dieser Beihilfen belief sich auf 264,8 Mio. Euro. Weitere Zuschüsse gewährte das Land Nordrhein-Westfalen. Die dem Steinkohlenbergbau zugesagten Hilfen für Absatz und Stilllegung waren degressiv gestaltet. Von 1998 bis 2005 haben sich die Bundeshilfen etwa halbiert und von 2006 bis 2014 noch einmal um 25 % reduziert. Abweichungen vom rückläufigen Trend bei den Subventionen sind u. a. in schwankenden Weltmarktpreisen für Steinkohle begründet. Für das Jahr 2021 gewährte das Land Nordrhein-Westfalen Zuschüsse für Altlasten und Stilllegungsaufwendungen des Steinkohlebergbaus in Höhe von 156,4 Mio. Euro. Im Jahr 2022 belief sich der Zuschuss des Landes auf 153,7 Mio. Euro. Ab dem Jahr 2023 wird das Land Nordrhein-Westfalen nur noch Auszahlungen für Altlasten gewähren; diese Zahlungen erfolgen letztmalig im Jahr 2025.

Beihilferechtliches Verfahren und Kontrolle

Die Subventionierung des deutschen Steinkohlenbergbaus ist im Rahmen des EU -Beihilfenrechts grundsätzlich genehmigungspflichtig – soweit sie Beihilfen im Sinne des Art. 107 AEUV darstellen und nicht in den Anwendungsbereich der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung fallen -, sie wurde bei der EU-Kommission notifiziert und von ihr geprüft und genehmigt. Zudem werden die bereitgestellten Beihilfen hinsichtlich ihrer zweckentsprechenden Verwendung durch das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA) in Zusammenarbeit mit Wirtschaftsprüfer/innen jährlich überprüft und abschließend festgesetzt.

Vorsorge

Zur Bewältigung der notwendigen Stilllegungsmaßnahmen wird das ehemalige Beteiligungsvermögen der RAG AG zur Finanzierung der nach der Stilllegung verbleibenden Ewigkeitslasten (Grubenwasserhaltung¹, Poldermaßnahmen², Grundwasserreinigung³) durch die privatrechtliche RAG-Stiftung bereitgestellt. Soweit dieses Vermögen zur Deckung der Ewigkeitslasten nicht ausreicht, werden der Bund und die Revierländer im Verhältnis von einem Drittel und zwei Drittel eintreten.

Anpassungsgeld

Arbeitnehmer/innen, die mindestens 50 Jahre (Untertage-Beschäftigte) bzw. 57 Jahre (Übertage- Beschäftigte) alt sind und die aus Anlass einer Stilllegungs- oder Rationalisierungsmaßnahme vor dem 1. Januar 2023 ihren Arbeitsplatz verloren haben, erhalten für maximal fünf Jahre Anpassungsgeld (APG) als Überbrückungshilfe bis zur Anspruchsberechtigung auf eine Leistung der Rentenversicherung.⁴ Die Anpassungshilfe spiegelt die soziale Verantwortung des Bundes und der Steinkohle produzierenden Bundesländer wider. Im Jahr 2022 wurden durch den Bund Anpassungshilfen in Höhe von 48,7 Mio. Euro und im Jahr 2023 in Höhe von 38,6 Mio. Euro gewährt.

Beschäftigte

Die Zahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten im Steinkohlenbergbau entwickelt sich rückläufig. So waren Anfang des Jahres 2008 32.803 Arbeitnehmer/innen beschäftigt. Bis Ende des Jahres 2021 wurde die Beschäftigungszahl sozialverträglich auf 1.520 Arbeitnehmer/innen reduziert. Diese Zahl sank zum Stichtag 31. Dezember 2022 auf 1.011 sozialversicherungspflichtig Beschäftigte im Steinkohlebergbau und zum 31. Dezember 2023 nochmals auf 1.000. Diesem Trend folgt mit zeitlicher Verzögerung auch die Anzahl der Anpassungsgeld-Berechtigten. Da nach den letzten Zechenstilllegungen zum Jahresende 2018 weitere Arbeitnehmer/innen ausscheiden und eine sinkende Zahl an Beschäftigten noch nach 2018 für die Stilllegung der Gruben und Bewältigung der Altlasten benötigt wird, gelten die derzeit aktuellen APG-Richtlinien noch bis zum Jahre 2027.

Kontrolle

Neben der Prüfung der zweckentsprechenden Verwendung der Mittel durch das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle in Zusammenarbeit mit Wirtschaftsprüfern/innen prüft der Bundesrechnungshof im Rahmen der Haushaltsprüfung des Bundesamtes jährlich stichprobenartig APG-Einzelfälle.

Transparenz von Finanzhilfen und Beihilfen

Rohstoffgewinnende Unternehmen können auch unspezifische, nicht auf den Rohstoffsektor bezogene Finanzhilfen des Staates erhalten, wenn sie die entsprechenden Kriterien der Förderprogramme erfüllen. Finanzhilfen können als Zuschuss, Darlehen oder Schuldendiensthilfe gewährt werden, wobei der überwiegende Teil der Finanzhilfen heute aus Zuschüssen besteht. Darlehen, die direkt aus dem Bundeshaushalt gewährt werden, spielen schon seit längerem eine untergeordnete Rolle. Dies liegt auch daran, dass der Bund für die Darlehensvergabe Finanzinstitute nutzt, die für die Durchführung des Programms in der Regel einen Zinszuschuss erhalten. Der Subventionsbericht der Bundesregierung informiert über die Finanzhilfen, deren Umfang und Förderziele. Der Bericht enthält keine Angaben zur Höhe der an die einzelnen Empfänger/innen ausgezahlten Finanzhilfen.

Staatliche Subventionen für Unternehmen sind auch Gegenstand des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union, da diese den Wettbewerb im gemeinsamen Binnenmarkt beeinträchtigen können.

Anstelle des Begriffs der Subvention verwendet das EU-Recht den Begriff der Beihilfe und hier eine vom Subventionsbegriff abweichende rechtliche Definition.⁵ Unter staatlichen Beihilfen sind dabei nicht nur direkte finanzielle Zuwendungen an Unternehmen, Schuldenerlasse oder verbilligte Darlehen zu verstehen, sondern es können auch Bürgschaften, Steuervergünstigungen oder die Bereitstellung von Grundstücken und Waren sowie Dienstleistungen zu Sonderkonditionen betroffen sein, die einen Vorteil für das betreffende Unternehmen begründen. Um einen fairen Wettbewerb in Europa zu garantieren, bestimmen die Verträge und das entsprechende Sekundärrecht, unter welchen Voraussetzungen solche Beihilfen zulässig sind. Die Mitgliedstaaten der Europäischen Union sind zur Veröffentlichung von Informationen zur Gewährung von staatlichen Beihilfen verpflichtet. Diese Pflicht besteht je nach beihilferechtlicher Grundlage für jede Einzelbeihilfe ab einem Schwellenwert von grundsätzlich mehr als 100.000 Euro pro Unternehmen auf einer ausführlichen Beihilfe-Internetseite (siehe Begünstigungen für Strom- und Energiesteuer).

Veröffentlicht werden müssen der Name des/der Empfängers/in, die Höhe und der Zweck der Beihilfe sowie deren Rechtsgrundlage. Sofern Unternehmen des Rohstoffsektors Beihilfen z. B. in Form von verbilligten Darlehen über dem Schwellenwert erhalten, können diese öffentlich eingesehen werden.

Begünstigungen für Strom- und Energiesteuer

Sowohl bei der Stromsteuer als auch bei der Energiesteuer existieren verschiedene Steuerbegünstigungen. Steuerbegünstigungen erfassen Steuerbefreiungen, Steuerermäßigungen und Steuerentlastungen. Das Stromsteuergesetz (StromStG) sieht Begünstigungen für bestimmte Arten der Verwendung bzw. der Stromerzeugung vor. Das Energiesteuergesetz (EnergieStG) kennt ebenfalls Verwendungen, bei denen Energieerzeugnisse steuerlich begünstigt werden. Ein Teil dieser Begünstigungen ist nach der Energiesteuerrichtlinie (EU) 2003/96/EG vom 27. Oktober 2003 verpflichtend zu gewähren.

Als Unternehmen des produzierenden Gewerbes können rohstoffgewinnende Unternehmen insbesondere von den verschiedenen Steuerentlastungsmöglichkeiten des Energie- und Stromsteuerrechts profitieren.

Drei Regelungen sind hierbei für die Berichtsjahre 2022 und 2023 besonders relevant:

• Steuerentlastung für Unternehmen (§ 54 Energie- StG, § 9b StromStG): Unternehmen des produzierenden Gewerbes wird auf Antrag eine Ermäßigung der Stromsteuer und der Energiesteuer in Höhe von 25 % der Regelsteuersätze auf Strom und Heizstoffe sowie Kraftstoffe gewährt, die in begünstigten Produktionsanlagen eingesetzt werden. Im Bereich des Stromsteuerrechts ist für den in den Jahren 2024 und 2025 verbrauchten Strom eine Steuerentlastung bis auf den gewerblichen EU-Mindeststeuersatz möglich (Entlastung von 20 EUR/MWh auf dann 0,5 EUR/MWh). Eine Entlastung im Rahmen des sog. „Strompreispakets“, die die Höhe des individuellen Spitzenausgleichs in jedem Fall übersteigt.⁶

• Steuerentlastung in Form des sogenannten Spitzenausgleichs (§ 55 EnergieStG, § 10 StromStG):
  Die gesetzlichen Entlastungstatbestände sind Ende 2023 ausgelaufen. Zuvor konnten Unternehmen des produzierenden Gewerbes die zusätzliche Belastung durch die „ökologische Steuerreform“ durch eine Entlastung bei der Energie- und der Stromsteuer abmildern. Da die Mehreinnahmen durch die ökologische Steuerreform auch dazu dienten, den Faktor Arbeit zu vergünstigen und dazu beigetragen haben, dass die von Unternehmen zu zahlende Arbeitgeberanteile an den Rentenversicherungsbeiträgen im Vergleich zu 1999 gesunken sind, wird für den Spitzenausgleich eine Vergleichsrechnung für das jeweilige Unternehmen angestellt. Um eine doppelte Entlastung sowohl bei den Arbeitgeberanteilen an der Rentenversicherung als auch bei der eingesetzten Energie zu vermeiden, werden die eingesparten Rentenversicherungsbeiträge bei der Berechnung der Höhe der Entlastung berücksichtigt. Die Höhe der Entlastung errechnet sich somit je nach Unternehmen individuell und ist zudem auf maximal 90 % der gezahlten Stromsteuer sowie 90 % des Steueranteils nach § 55 Abs. 3 EnergieStG gedeckelt.
  Voraussetzungen für eine Inanspruchnahme des Spitzenausgleichs sind u. a. der Nachweis eines zertifizierten Energiemanagementsystems und die jährliche Reduzierung der Energieintensität des produzierenden Gewerbes als Ganzes um einen gesetzlich festgelegten Wert. Vergleichswert ist der Durchschnittswert der Energieintensität des produzierenden Gewerbes für den Zeitraum 2007 – 2012

• Bestimmte Prozesse und Verfahren/Herstellerprivileg (§ 9a StromStG, § 51 EnergieStG, §§ 26, 37, 44 und 47 EnergieStG): Unternehmen des produzierenden Gewerbes können Strom bzw. Energieerzeugnisse bei Entnahme bzw. Verwendung zu genau bestimmten, energieintensiven Zwecken (wie Elektrolyse, Metallerzeugung, Herstellung von Glaswaren etc.) vollständig von der Steuer entlasten. Zudem können Unternehmen, die Energieerzeugnisse auf dem Betriebsgelände produzieren (Raffinerien, Gasgewinnungs- und Kohlebetriebe), die selbst produzierten Energieerzeugnisse im eigenen Unternehmen zur Aufrechterhaltung des Betriebs steuerfrei nutzen oder von der Steuer entlasten.

Die Subventionen werden im Subventionsbericht der Bundesregierung für das gesamte produzierende Gewerbe und nicht separat für einzelne Wirtschaftszweige wie den Rohstoffsektor dargestellt. Soweit es sich bei den Begünstigungen im Strom- und Energiesteuerbereich um Beihilfen handelt, gelten je nach beihilferechtlicher Grundlage bestimmte Anzeige- pflichten und es greifen die Transparenzpflichten der Europäischen Union für staatliche Beihilfen.In Deutschland erfolgt die Erhebung und Weiterleitung der nach EU-Recht zu veröffentlichenden Daten über Steuerbegünstigungen gemäß der Verordnung zur Umsetzung unionsrechtlicher Veröffentlichungs-, Informations- und Transparenzpflichten im Energiesteuer- und Stromsteuergesetz (EnSTransV). Aufgrund dieser Verordnung erhebt und übermittelt die Zollverwaltung Daten zu den Vergünstigungen bei der Energie- und der Stromsteuer im von der EU vorgeschriebenen Umfang. Entsprechende Daten sind auf der Beihilfe-Internetseite der Europäischen Kommission⁷ abrufbar.

Nach Daten des Statistischen Bundesamts zur Energieverwendung der Betriebe im Verarbeitenden Gewerbe⁸ betrug der Stromverbrauch des Sektors Bergbau und Gewinnung von Steinen und Erden (WZ 08-B) im Jahr 2022 insg. 5.847.324 MWh. Multipliziert mit dem Stromsteuertarif von 20,50 EUR/MWh ohne Berücksichtigung möglicher Begünstigungstatbestände ergibt sich dadurch ein Aufkommen von theoretisch 120 Mio. Euro bei der Stromsteuer.

Die rohstofffördernden Unternehmen sind grundsätzlich nach § 9b StromStG als Unternehmen des Produzierenden Gewerbes entlastungsberechtigt. Im Jahr 2022 (auch 2023) betrug die Steuerentlastung 5,13 EUR/MWh (25 %). Bezogen auf die oben genannt theoretische Steuerlast verbleibt somit nach Abzug der Steuerentlastung nach § 9b StromStG eine Steuerschuld von rd. 90 Mio. EUR oder aber 15,37 EUR StromSt je MWh. Die zweite Stufe der Entlastung ist der sogenannte Spitzenausgleich nach § 10 StromStG (bis Ende 2023). Dieser berechnet sich individuell je Unternehmen in Abhängigkeit vom Stromverbrauch und den gezahlten Rentenversicherungsbeiträgen und beträgt maximal 90 % der noch verbleibenden Stromsteuer. Da unternehmensindividuelle Zahlen nicht vorliegen, kann vereinfachend für den gesamten Rohstoffsektor pauschal eine Entlastung von 50 % der noch verbleibenden Steuerlast durch den Spitzenausgleich angenommen werden.

Aus dieser Abschätzung ergeben sich Stromsteuerzahlungen des Rohstoffsektors im Bereich von 50 Mio. Euro. ⁹

Finanzielle Hilfen im Rahmen des Energiekostendämpfungsprogramms

Vom 15. Juli bis 31. Dezember 2022 lief das Energiekostendämpfungsprogramm (EKDP).¹⁰ Das EKDP ermöglichte temporäre Zuschüsse zu gestiegenen Erdgas- und Strompreisen in besonders betroffenen energieintensiven Branchen für die Monate Februar bis Dezember 2022. Die beihilferechtliche Grundlage ist der befristete Krisenrahmen der Europäischen Kommission für staatliche Beihilfen zur Stützung der Wirtschaft infolge des russischen Angriffskriegs auf die Ukraine (EU-Krisenrahmen). Unternehmen einiger Rohstoffbranchen¹¹ zählen zu den förderberechtigten Wirtschaftsbranchen, die Zuschüsse bis zu 25 Millionen Euro pro Unternehmen bis 31. Dezember 2022 beantragen konnten. Von der maximalen Förderstufe von 50 Millionen Euro pro Unternehmen waren Rohstoffsektoren beihilferechtlich ausgeschlossen. Insgesamt wurden 2,4 Mio. Euro an 30 Unternehmen aus Rohstoffsektoren ausgezahlt.

Subventionen im deutschen Steinkohlenbergbau 2022-2023

* bei den Zuschüssen für den Absatz deutscher Steinkohle für 2023 handelt es sich um Soll-Angaben

Bundesministerium der Finanzen (BMF) (2023): 29. Subventionsbericht. URL: https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/ DE/Downloads/Broschueren_Bestellservice/29­subventionsbericht.pdf? blob=publicationFile&v=8 (Abruf am 24. April 2024). Eigene Darstellung.

Zuschüsse für den Absatz und Stilllegung deutscher Steinkohle 2017 – 2023 (Anteil Bund)

* bei den Zahlen zu 2023 handelt es sich um Soll-Angaben

BMF (2023): 29. Subventionsbericht. Eigene Darstellung.

Anpassungsgeld 2017-2023 (Anteil Bund)

BMF (2023): 29. Subventionsbericht. Eigene Darstellung.

¹ Abpumpen/Reinigen und Regulieren des auch nach Beendigung des Bergbaus steigenden Grubenwassers, um den Kontakt mit höher gelegenen, trinkwasserführenden Schichten zu vermeiden.

² Abpumpen des Oberflächenwassers in den durch den Bergbau entstandenen Geländesenkungen zur Vermeidung von Überflutungen und Vernässungen.

³ Reinigung und Überwachung des Grundwassers im Bereich ehemaliger bergbaulicher Betriebe, insbesondere Kokereien.

⁴Ein vergleichbares Modell der Zahlung eines Anpassungsgelds ist auch zur sozialen Abfederung der Folgen des Kohleausstiegs vorgesehen. Vgl. näher zum Kohleausstieg, Auswirkungen der Energiewende und des Strukturwandels

⁵ Europäische Kommission (2024): Staatliche Beihilfe. URL: https://competition­policy.ec.europa.eu/state­aid_en (Abruf am 5. April 2024).

⁶ Die Bundesregierung (2024): Energie bezahlbar halten – Strompreispaket für produzierende Unternehmen. URL: https://www.bundesregierung.de/breg-de/aktuelles/strompreispaket-energieintensive-unternehmen-2235760 (Abruf am 26. Juni 2024).

⁷ Europäische Kommission (2024): Öffentliche Suche in der Beihilfentransparenzdatenbank. URL: https://webgate.ec.europa.eu/competition/transparency/public/search (Abruf am 26. Juni 2024).

⁸Destatis (2022): Tabelle43531-0002. URL: https://www­genesis.destatis.de/genesis/online (Abruf am 3. April 2024)

⁹Hierbei ist zu beachten, dass die Eigenstromerzeugung unter bestimmten Bedingungen (Erzeugung aus erneuerbaren Energien/hocheffiziente Kraft- Wärme-Kopplung in Anlagen unter 2 Megawatt) von der Stromsteuer befreit ist.

¹⁰Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA) (2024): Energiekostendämpfungsprogramm. URL: BAFA – Energiekostendämpfungsprogramm (Abruf am 26. Juni 2024).

¹¹ Nach WZ-Klassifizierung: 0510 Steinkohlenbergbau, 0620 Gewinnung von Erdgas, 0710 Eisenerzbergbau, 0729 Sonstiger NE-Metallerzbergbau, 0811 Gewinnung von Naturwerksteinen und Natursteinen, Kalk- und Gipsstein, Kreide und Schiefer, 0891 Bergbau auf chemische und Düngemittelminerale, 0893 Gewinnung von Salz, 0899 Gewinnung von Steinen und Erden a. n. g.