Vorgehensweise zur Qualitätssicherung​

Beschreibung des Konzeptes zur Sicherung der Qualität der veröffentlichten Informationen

Die MSG muss sowohl die Qualität der im Bericht veröffentlichten Informationen zu Zahlungen der Unternehmen an den Staat als auch die Qualität der Informationen zu den korrespondierenden staatlichen Einnahmen sicherstellen. Dies ist eine zentrale Anforderung des EITI Standards. In den ersten beiden Berichten der D-EITI setzte die MSG zur Qualitätssicherung auf die beiderseitige Offenlegung der Zahlungsströme. Dieses sogenannte EITI Standardverfahren sieht einen individuellen Abgleich der berichteten Zahlungen der Unternehmen mit den korrespondierenden Einnahmen der staatlichen Stellen durch einen Unabhängigen Verwalter vor. Es ergaben sich daraus keine bzw. keine erwähnenswerten Differenzen zwischen geleisteten und empfangenen Zahlungen zwischen Unternehmen und staatlichen Stellen.

Beginnend mit dem dritten deutschen EITI-Bericht für den Berichtszeitraum 2018 erfolgt – abgestimmt mit dem internationalen EITI-Sekretariat – die Entwicklung und Umsetzung eines alternativen Verfahrens der Qualitätssicherung der durch die Rohstoffindustrie gemeldeten Zahlungsströme an staatliche Stellen (im Folgenden auch als „Pilotverfahren“ bezeichnet). Für den vorliegenden siebten deutschen EITI- Bericht wird das alternative Verfahren durch die MSG und den UV weiter angewendet.

In systematischer Hinsicht stellt das bisherige Standardverfahren des Zahlungsabgleichs eine aussagebezogene Einzelfallanalyse der von den teilnehmenden Unternehmen gemeldeten Zahlungsströme dar. Eine Aufnahme und Beurteilung der mit den Zahlungsströmen verbundenen Prozesse und Kontrollen findet nicht statt, so dass der Erkenntniswert des Standardverfahrens stets auf die tatsächlich untersuchten Zahlungsströme begrenzt ist. Mit dem alternativen Verfahren wird der Zahlungsabgleich durch einen mehrstufigen systembasierten Ansatz aus Informationsgewinnung und Analyse von für EITI relevanten Prozessen und Kontrollen insbesondere auf Seiten der zahlungsempfangenden staatlichen Stellen ersetzt. Ziel ist es, die MSG in die Lage zu versetzen, eine fundierte Beurteilung darüber abzugeben, ob für den jeweiligen Berichtszeitraum hinreichende Anzeichen für Risiken einer nicht ordnungsgemäßen Abwicklung rohstoffbezogener Zahlungsströme an staatliche Stellen bestehen oder nicht. Abhängig vom Ergebnis dieser Risikobeurteilung schließt sich in der Folge ein Verfahren an, mit dem die gemeldeten Zahlungen der Unternehmen konkret analysiert werden. Sollten keine hinreichenden Anzeichen für mögliche Risiken für die Ordnungsmäßigkeit der relevanten (Zahlungs-) Prozesse und Kontrollen bestehen, schließt die Qualitätssicherung mit einer Beurteilung der Plausibilität der gemeldeten Zahlungen ab, die u. a. auf Kennzahlenanalysen und weiteren analytischen Überlegungen beruht.

Art und Umfang der Arbeiten des Unabhängigen Verwalters

Bei den Arbeiten des Unabhängigen Verwalters handelte es sich um Untersuchungshandlungen entsprechend dem International Standard on Related Services (ISRS) 4400, Engagements to Perform Agreed-upon Procedures (Aufträge zur Durchführung vereinbarter Untersuchungshandlungen).

Die durch den Unabhängigen Verwalter durchgeführten Untersuchungshandlungen stellen keine (Abschluss-) Prüfung oder prüferische Durchsicht der durch die Unternehmen gemeldeten Zahlungsströme nach in Deutschland oder international anerkannten Berufsstandards für Wirtschaftsprüfer dar. Daher hat der Unabhängige Verwalter auch kein Gesamturteil (weder mit hinreichender noch mit begrenzter Urteilssicherheit) in Bezug auf die gemeldeten Zahlungsströme abgegeben. Der Unabhängige Verwalter hat insbesondere hinsichtlich der Datenmeldungen der teilnehmenden Unternehmen bzw. der staatlichen Stellen keine eigenen Untersuchungshandlungen zur Überprüfung der Richtigkeit, Vollständigkeit und Verlässlichkeit der Zahlungsdaten vorgenommen. Die Untersuchungshandlungen waren darüber hinaus nicht auf die Aufdeckung von Fehlern bzw. Verstößen auf Seiten der teilnehmenden Unternehmen bzw. staatlichen Stellen ausgerichtet.

Identifizierung der Unternehmen

Für die Identifizierung der für den sechsten D-EITI Bericht relevanten Unternehmen hat der Unabhängige Verwalter im ersten Schritt anhand einer Datenbankanalyse¹ sämtliche Unternehmen selektiert, die in der Haupttätigkeit der rohstoffgewinnenden Industrie in den Bereichen Braunkohle, Kali/Salze, Erdöl/Erdgas sowie Steine und Erden zugeordnet sind. Das Ordnungskriterium stellte hierbei die Zuordnung der Unternehmen zu den Abteilungen 05 bis 08 entsprechend der Verordnung 1893/2006/EG vom Dezember 2006 dar (vgl. Auswahl der Unternehmen). Im zweiten Schritt erfolgte eine Filterung dieser Unternehmen nach den Größenkriterien, die durch das HGB für „große“ Gesellschaften vorgegeben sind.
Der Kreis dieser vorläufig identifizierten Unternehmen wurde durch den Unabhängigen Verwalter manuell um Unternehmensgruppen, bei denen eine sogenannte Konzerninfizierung über „tätige“ Tochterunternehmen in Frage kommen könnte, erweitert (zu Einzelheiten vgl. Auswahl der Unternehmen). Unverändert gegenüber den bisherigen D-EITI Berichten sind nachfolgende Aspekte zu berücksichtigen:

• Unternehmen, deren Tätigkeit schwerpunktmäßig der Speicherung (z. B. Errichtung und Betrieb von Kavernenspeichern zur Speicherung von Erdgas) von Rohstoffen unter Tage zuzuordnen ist, werden trotz Zuordnung zu den Abteilungen 05 bis 08 nicht berücksichtigt, da hier nicht die Gewinnung von Rohstoffen im Vordergrund steht;
• Sämtliche zunächst erfasste Gesellschaften der Abteilung 07 (Erzbergbau) betreiben keinen aktiven Rohstoffabbau in Deutschland und werden damit nicht berücksichtigt.

Vor dem Hintergrund der gesetzlichen Vorgaben (vgl. §§ 341 q ff. HGB) und den daraus resultierenden Interpretationsmöglichkeiten kann auch im Hinblick auf den aktuellen D-EITI Bericht eine abschließende Identifizierung aller zur Zahlungsberichterstattung nach HGB verpflichteten Unternehmen nicht sichergestellt werden. Gleichwohl kann auf Basis der zwischenzeitlich veröffentlichten Zahlungsberichte für 2022 festgehalten werden, dass die anhand der oben beschriebenen Methodik identifizierten Unternehmen ganz überwiegend den Unternehmen entsprechen, die bisher tatsächlich einen Zahlungsbericht veröffentlicht haben.

Es zeigt sich, dass durch die von der MSG festgelegten Auswahlkriterien eine hohe Abdeckung für die Sektoren Braunkohle, Erdöl- bzw. Erdgas, Kali und Salze/ Industriesole erreicht wurde (vgl. Zahlungsströme 2022). Bei diesen Rohstoffen handelt es sich ausschließlich um bergfreie Bodenschätze. Diese Sektoren enthalten vergleichsweise wenige, aber verhältnismäßig große Unternehmenseinheiten. Dagegen werden die Rohstoffe des Sektors Steine und Erden von einer sehr hohen Anzahl an Unternehmenseinheiten mit einer Vielzahl von Werken bzw. Abbaustätten gewonnen.

Nach Auswertungen des Bundesverbandes Baustoffe – Steine und Erden e.V. (bbs) gehören im Jahr 2022 insgesamt rd. 4.100 Betriebe zur Baustoff-Steine-Erden-Industrie in Deutschland, wobei rd. 84% dieser Betriebe weniger als 50 Beschäftigte haben. Auf diese kleineren Einheiten entfallen ca. 63% des Umsatzes der Baustoff-Steine-Erden-Industrie. Die Kleinteiligkeit des Sektors ist auch auf die stark unterschiedliche Kapitalintensität der Produktion zurück zu führen; in besonders kapitalintensiven Teilbereichen (z.B. Herstellung von Zement) sind größere Mittelständler und Großunternehmen deutlich stärker vertreten als im Bereich der reinen Rohstoffgewinnung. Die Größenstruktur der Branche hat sich über das vergangene Jahrzehnt wenig verändert.² 

Im Ergebnis ist davon auszugehen, dass sich bereits unter den 25 größten Anbietern dieser Branche eine Reihe von Unternehmen bzw. Unternehmensgruppen befinden, die nicht die unter Auswahl der Unternehmen erläuterten Größenkriterien erfüllen und damit nicht von den durch die MSG beschlossenen Auswahlkriterien erfasst werden. Die Abdeckung des Sektors Steine und Erden bleibt damit bedingt durch die hohe Anzahl nicht erfasster kleiner und mittlerer Unternehmen deutlich hinter der Abdeckung der übrigen Sektoren zurück.

Identifizierung der Regierungsstellen

Die Gesamtheit der Regierungseinheiten, die Einnahmen aus der Rohstoffindustrie in Deutschland generieren, ergibt sich unmittelbar aus den Zahlungsströmen, die für den vorliegenden sechsten D-EITI Bericht festgelegt wurden. Aufgrund des föderalen Aufbaus der Verwaltung in Deutschland ist keine zentrale Erfassung der relevanten Zahlungsströme möglich. Es handelt sich im Einzelnen grundsätzlich um folgende staatliche Stellen:

• Körperschaftsteuer: die zuständigen Finanzämter am Sitz der Unternehmen
• Feldes- und Förderabgabe: die zuständigen Bergbehörden der Bundesländer, in denen das Erlaubnis-/Bewilligungsfeld liegt
• Gewerbesteuer: die Gemeinden, in deren Gebiet sich die steuerlich relevanten Betriebsstätten befinden
• Pachtzahlungen und Zahlungen zur Verbesserung der Infrastruktur: staatliche Stellen auf Landes- bzw. Gemeindeebene, je nach Art der Zahlung

Umgang mit dem Steuergeheimnis

Die EITI Berichterstattung umfasst Steuerdaten, namentlich Zahlungsströme betreffend Körperschaftsteuer und Gewerbesteuer, die dem Steuergeheimnis gemäß §§ 30 ff. AO unterliegen (vgl. die Ausführungen unter Steuergeheimnis). Im Zuge der Erstellung des EITI Berichts wurden die von den Unternehmen gemeldeten Zahlungsströme an staatliche Stellen aufbereitet und offengelegt. Diese Form der Nutzung steuerrelevanter Daten ist nur dann zulässig, wenn der Steuerpflichtige, also das jeweilige Unternehmen, ausdrücklich zustimmt (§ 30 Abs. 4 Nr. 3 AO). Über die Vorlagen zur Datenerhebung ist sichergestellt, dass diese Zustimmung zum Zwecke der Veröffentlichung der Daten im Rahmen der EITI Berichterstattung von jedem einzelnen Unternehmen eingeholt wird.

Maßnahmen zur Sicherung vertraulicher Daten

Sämtliche projektbezogenen Daten wurden in einem ISO 27001 und ISO 9001 zertifizierten Rechenzentrum in Deutschland gespeichert. Für den Austausch von projektbezogenen Daten stand eine eigens für diesen Zweck eingerichtete Plattform zur Verfügung, über die die Unternehmen Daten (falls erforderlich mehrfach) hochladen konnten. Aus Sicherheitsgründen konnten die Daten nach einem Upload nicht mehr verändert werden. Es wurde sichergestellt, dass kein Unternehmen Zugriff auf die Daten anderer Teilnehmer/innen hatte. Die Administration des Datenaustauschs und der Datenspeicherung wie auch des E-Mail-Dienstes oblag dem deutschen EITI Sekretariat in Berlin.

Vorlagen und Hinweise zur Datenerhebung

Der Unabhängige Verwalter hat nach Maßgabe der von der MSG getroffenen Entscheidungen zur inhaltlichen Ausgestaltung des D-EITI Berichtsprozesses eine Excelbasierte Vorlage zur Erhebung der relevanten Daten bei den Unternehmen entwickelt. Zusätzlich zu den Vorlagen für die Datenerhebung hat der Unabhängige Verwalter weitere „Hinweise zur Datenerhebung im Rahmen des deutschen EITI Prozesses“ erstellt. Diese sollen den Unternehmen praktische Hinweise und Hilfestellungen zum Verständnis und zur Nutzung der Vorlagen zur Datenerhebung geben.

Die Vorlage zur Datenerhebung dient der MSG neben der Erfassung der eigentlichen Zahlungsströme des Berichtsjahres auch als flexibles Instrument der Kommunikation mit den teilnehmenden Unternehmen. So wurden auf Wunsch der MSG für den aktuellen Bericht zusätzliche Abfragen zu sog. wirtschaftlichen Berechtigten im Sinne des Geldwäschegesetzes und zu dem Vorhandensein von sog. politisch exponierten Personen (PEPs) aufgenommen.

Qualität der von den Unternehmen zur Verfügung gestellten Daten

In Deutschland bestehen für Unternehmen umfassende, gesetzlich geregelte

• Rechnungslegungs-,
• Offenlegungs- und
• Prüfungspflichten,

die abhängig von der Größe, der Rechtsform und der Tätigkeit der Unternehmen ausgestaltet sind. Kapitalgesellschaften und haftungsbeschränkte Personengesellschaften im Sinne des § 264 a Abs. 1 HGB haben zum Ende eines jeden Geschäftsjahres einen Jahresabschluss mit einem Anhang sowie ggf. einen Lagebericht aufzustellen. Die Pflicht zur Abschlussprüfung ist insbesondere im HGB (§§ 316 ff. HGB) geregelt. Eine gesetzliche Prüfungspflicht gemäß HGB besteht u. a. für „mittelgroße“ bzw. für „große“ Kapitalgesellschaften und haftungsbeschränkte Personengesellschaften, wobei für die Eingruppierung in die Größenklassen zwei der drei Kriterien gemäß § 267 Abs. 2 und 3 HGB in einem vorgegebenen Zeitraum erfüllt sein müssen.

Die gesetzliche Abschlussprüfung umfasst mindestens den Jahresabschluss (Bilanz, Gewinn- und Verlustrechnung und Anhang) sowie den Lagebericht und die Buchführung. Der/die Abschlussprüfer/in hat festzustellen, ob die Rechnungslegung im Einklang mit den zugrundeliegenden Rechnungslegungsgrundsätzen sowie ggf. weiteren rechtlichen Grundlagen wie etwa der Satzung oder dem Gesellschaftsvertrag steht (Gesetzmäßigkeits-/Ordnungsmäßigkeitsprüfung). Ferner ist festzustellen, ob der jeweilige Abschluss nebst zugehörigem Lagebericht insgesamt eine zutreffende Vorstellung von der Lage des Unternehmens vermittelt, wobei auch zu prüfen ist, ob im Lagebericht die Chancen und Risiken der zukünftigen Entwicklung zutreffend dargestellt werden. Das Ergebnis der Abschlussprüfung fasst der/die Abschlussprüfer/in im Rahmen des sog. Bestätigungsvermerks (vgl. § 322 HGB) zusammen. Der Bestätigungsvermerk ist im Fall von gesetzlichen Abschlussprüfungen pflichtmäßig mit dem Jahresabschluss sowie dem Lagebericht gemäß § 325 HGB durch elektronische Einreichung beim Bundesanzeiger offenzulegen und diese sind damit für die Öffentlichkeit grundsätzlich verfügbar.³ Die Gesellschafter eines Tochterunternehmens können von einer Offenlegung des Jahresabschlusses des Tochterunternehmens Abstand nehmen, sofern für das Tochterunternehmen der Konzernabschluss des Mutterunternehmens offengelegt wird, in welchen das jeweilige Tochterunternehmen einbezogen wird, das Mutterunternehmen sich bereit erklärt hat, für die von dem Tochterunternehmen bis zum Abschlussstichtag eingegangenen Verpflichtungen im folgenden Geschäftsjahr einzustehen und weitere Voraussetzungen vorliegen. Diese Fälle sind jedoch ebenfalls über den elektronischen Bundesanzeiger bzw. das Unternehmensregister transparent nachvollziehbar.

Im Gegensatz zu den Jahresabschlüssen unterliegen die (Konzern-)Zahlungsberichte gemäß §§ 341 q ff. HGB keiner gesetzlichen Prüfungspflicht. Abschlussprüfer/innen haben allerdings im Rahmen ihrer Redepflicht nach § 321 Abs. 1 S.3 HGB im an die gesetzlichen Vertreter sowie die zur Überwachung des Unternehmens Verantwortlichen gerichteten Prüfungsbericht zu berichten, wenn sie im Zuge der Prüfungsarbeiten feststellen, dass trotz gesetzlicher Verpflichtung kein (Konzern-)Zahlungsbericht erstellt bzw. offengelegt wurde.

Bei der Wahrnehmung ihrer jeweiligen Pflichten werden dabei die gesetzlichen Vertreter/innen sowie die für die Unternehmensüberwachung Verantwortlichen zumeist durch eine Interne Revision unterstützt. Auch wenn es in Deutschland keine explizite gesetzliche Verpflichtung zur Einrichtung einer solchen prozessunabhängigen Funktion gibt, entspricht ihr Vorhandensein doch den Grundsätzen guter Corporate Governance (vgl. Deutscher Corporate Governance Kodex). Dies gilt insbesondere für solche Unternehmen, die ihrerseits Teil großer, komplexer bzw. international tätiger Konzerne sind. Zugleich finden sich in diesen Organisationsstrukturen auch zunehmend Bemühungen der gesetzlichen Vertreter/innen zur Einrichtung effektiver Compliance Management Systeme, deren Ziel neben der Einhaltung gesetzlicher Vorschriften auch die Beachtung ethischer Regeln des Unternehmens bzw. Konzerns ist. Bestandteil dieser Systeme sind i. d. R. auch vom Unternehmen bzw. Konzern beauftragte externe Ansprechpartner/innen, bei denen Hinweisgeber/innen mögliche Verstöße gegen gesetzliche Vorschriften bzw. die ethischen Regeln melden können.

Qualität der Daten zu staatlichen Einnahmen

Grundlage für die Darstellung der Einnahmen der staatlichen Stellen sind die entsprechenden Daten zu den Zahlungen der Unternehmen für das aktuelle Berichtsjahr.

In den D-EITI Berichten für die Berichtsjahre 2016 und 2017 wurden die korrespondierenden Einnahmen der staatlichen Stellen erhoben und ein unmittelbarer (Zahlungs-)Abgleich mit den berichteten Daten der Unternehmen durchgeführt, der keine bzw. keine erwähnenswerten Abweichungen ergeben hat (aussagebezogener bzw. einzelfallbezogener Ansatz).

Aufbauend auf diesen Erkenntnissen erfolgte für den dritten, vierten und fünften deutschen EITI Bericht abweichend zu der ursprünglichen Vorgehensweise eine Analyse der Prozesse und Kontrollen bzw. Kontrollmechanismen, die auf Seiten der staatlichen Stellen eingerichtet sind, um eine ordnungsgemäße Erhebung (Sollstellung) und Abwicklung (Zahlung) der jeweiligen Zahlungsströme sicherzustellen (systembasierter Ansatz). Der Begriff der
„Ordnungsmäßigkeit“ bedeutet im Hinblick auf die Zielsetzung von EITI u. a.,

• dass hinreichende Prozesse bzw. Verfahren auf Ebene der jeweiligen staatlichen Stelle eingerichtet sind, um eine gesetzeskonforme und zeitgerechte Sollstellung der Zahlungen sicherzustellen,
• dass Prozesse und Kontrollen eingerichtet sind,
  die eine vollständige und zeitgerechte Klärung von etwaigen Abweichungen zwischen Sollstellung der staatlichen Stellen und Zahlungen der Unternehmen sicherstellen,
• dass hinreichende Kontrollen auf Ebene übergeordneter staatlicher Stellen vorhanden sind und
• dass eine Überprüfung der Kontrollen durch unabhängige Prüfstellen sichergestellt ist.

Die Gesamtheit aus eingerichteten Prozessen, Verfahren und Kontrollen ist im Sinne eines internen Kontrollsystems zu verstehen, mittels dessen das angestrebte Ziel einer ordnungsmäßigen Erhebung der jeweiligen Zahlungen unterstützt wird. In Deutschland basiert dieses System grundsätzlich auf einem Zusammenspiel von rechtlichen Grundlagen (z. B. Beamtenrecht, Haushaltsrecht, Strafrecht, Verwaltungsvorschriften), Behördenaufbau und -organisation (z. B. über Geschäftsordnungen, Geschäftsverteilungspläne, Einrichtung von Funktionstrennungen, Vier-Augen-Prinzip) sowie zusätzlicher Überwachung von Prozessen und Kontrollen (z. B. über interne Revisionsstellen und andere unabhängige Prüfstellen). Dieser systembasierte Ansatz wurde im vorliegenden  deutschen EITI Bericht fortgeführt.

Mit der Analyse der Prozesse und Kontrollen, die auf Seiten der staatlichen Stellen eingerichtet sind, wird deshalb notwendigerweise auch das weitere behördliche Umfeld dieser staatlichen Stellen und der relevante rechtliche Rahmen in die Betrachtung einbezogen. Eine umfassende Darstellung findet sich in der Broschüre „Die Steuerverwaltung in Deutschland“, Ausgabe 2018 (www.bundesfinanzministerium.de). Im Annex c finden sich zudem für die Körperschaftsteuer und die Feldes- und Förderabgaben schematische Übersichtsdarstellungen der Organisationsstruktur und der für die Untersuchung relevanten Prozesse und Kontrollen.

Der Unabhängige Verwalter hat sich wie zuvor auf Basis von Unterlagen aus dem Kreis der MSG, öffentlich zugänglichen Berichten und Darstellungen verschiedener staatlicher Stellen bzw. Institutionen und Gesprächen mit Vertretern/innen der MSG und der zuständigen Behörden ein Bild von den eingerichteten Prozessen und Kontrollen verschafft und diese Erkenntnisse u. a. an den Vorgaben aus dem Rahmenkonzept des US-amerikanischen Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission (COSO) gespiegelt. Dieses Rahmenkonzept hat eine weite, internationale Verbreitung gefunden. Seine Grundprinzipien spiegeln sich z. B. in den Standards for Internal Control in the Federal Government des United States Government Accountability Office wider, können also auch auf staatliche Stellen übertragen werden. Zugleich ist dieses Rahmenkonzept unter anderem die methodische Basis für die in 2021 in Deutschland bei gesetzlichen Abschlussprüfungen regelmäßig angewendeten Prüfungsstandard 261 – Feststellung und Beurteilung von Fehlerrisiken und Reaktionen des Abschlussprüfers auf die beurteilten Fehlerrisiken des Institutes der Wirtschaftsprüfer in Deutschland e. V. (IDW).

Zu den Komponenten eines internen Kontrollsystems gehören nach COSO das Kontrollumfeld, Risikobeurteilungen, Kontrollaktivitäten, Information & Kommunikation sowie die Überwachung des internen Kontrollsystems. Diese Komponenten wurden durch den UV auf die einschlägigen Zahlungsströme Körperschaftsteuer und Feldes- und Förderabgaben angewendet.

Darüber hinaus wurden die Erkenntnisse aus den bisherigen Zahlungsabgleichen im Rahmen des ersten und zweiten D-EITI Berichts als eine einzelfallbezogene Bestätigung der Wirksamkeit der eingerichteten Prozesse und Kontrollen in die Analyse und Beurteilung des UV einbezogen. Der systembasierte Ansatz und die bisherigen Erkenntnisse aus den Zahlungsabgleichen ergänzen sich daher und stellen gemeinsam die Basis der Beurteilung des UV dar.

Im Ergebnis hält der UV das im Rahmen des alternativen Verfahrens der Qualitätssicherung entwickelte Konzept des systembasierten Ansatzes für gut geeignet, um den Anforderungen des EITI Standard nach einer verlässlichen Offenlegung der Zahlungen aus der rohstoffgewinnenden Industrie zu genügen und insofern als alternatives Verfahren gegenüber der ursprünglichen Vorgehensweise eines umfänglichen Abgleichs aller wesentlichen Zahlungsströme eines Berichtsjahres im Rahmen von Einzelfallprüfungen in Betracht gezogen zu werden.

Der UV hat auch für den aktuellen Berichtszeitraum auf Basis der ihm zugänglichen Informationsquellen sowie den von Mitgliedern der MSG erteilen Auskünften beurteilt, ob Anhaltspunkte dafür vorliegen, die gegen die Ordnungsmäßigkeit der Zahlungsströme

• Feldes- und Förderabgaben
• Körperschaftsteuern und
• Gewerbesteuern

im Berichtszeitraum sprechen könnten. Einzelheiten dieses Beurteilungsprozesses werden im Folgenden näher dargestellt. Die durch den UV im Weiteren durchgeführten Arbeiten zur Plausibilisierung der Datenmeldungen der teilnehmenden Unternehmen münden in der Einschätzung, dass die MSG die nach Anforderung 4.9 des EITI Standard geforderte Qualitätssicherung auf Basis des systembasierten Ansatzes abschließen kann.

Die bisherigen Arbeiten des Unabhängigen Verwalters im Rahmen des alternativen Verfahrens zum Zahlungsabgleich wurden u. a. in einem umfassenden Arbeitsbericht für das Berichtsjahr 2021 festgehalten.⁴

Allgemeine Hinweise zum Kontrollumfeld in Bezug auf die für D-EITI relevanten staatlichen Stellen

Das Kontrollumfeld der hier relevanten staatlichen Stellen ist im Fall von Finanzbehörden (Körperschaftsteuer) geprägt durch einen streng hierarchischen Aufbau, der insbesondere durch das Finanzverwaltungsgesetz (FVG) vorgegeben ist.⁵ Die Organisation der Bergbehörden liegt dagegen in der Verantwortung des jeweiligen Bundeslandes, das Bundesberggesetz enthält hierzu keine näheren Bestimmungen.

Innerhalb der relevanten staatlichen Stellen wird die jeweilige Aufbauorganisation durch Geschäftsordnungen (z. B. die Geschäftsordnung für die Finanzämter, vgl. Link in Fußnote) Geschäftsverteilungspläne, Stellenbeschreibungen sowie Verwaltungsanweisungen klar geregelt. Während sich aus den verwaltungsinternen Stellenbeschreibungen bzw. Geschäftsverteilungsplänen die Verantwortlichkeiten der/des jeweiligen Stelleninhabers/in innerhalb der zugeordneten Verwaltungsprozesse ergeben, leiten sich aus den Geschäftsordnungen und Verwaltungsanweisungen Überwachungspflichten und Weisungsbefugnisse der jeweiligen Vorgesetzten ab. Innerhalb der Verwaltungsorganisation liegt zum einen ein besonderes Augenmerk auf der stringenten Einhaltung des Vier-Augen-Prinzips im Rahmen der Verwaltungsprozesse sowie zum anderen auf der organisatorischen Trennung von Veranlagungs- und Erhebungsprozessen, also der Geltendmachung von Zahlungsansprüchen der relevanten staatlichen Stellen einerseits und der Vereinnahmung fälliger Zahlungen der Zahlungsverpflichteten andererseits.

Daneben wird das Kontrollumfeld der relevanten staatlichen Stellen maßgeblich durch das deutsche Beamtenrecht⁶ und das parlamentarische Haushaltsrecht und die damit verbundenen Kontrollprozesse geprägt.

Das Beamtenrecht ist ein eigenes Rechtsgebiet, welches die besonderen Rechte und Pflichten der Beamten/innen regelt. Der Pflicht zur Neutralität bei der Ausübung ihrer Tätigkeiten, dem Ausschluss des Streikrechts sowie dem Gebot der Verfassungstreue stehen das Recht auf lebenslange Beschäftigung bei angemessener Besoldung und Versorgung gegenüber.

Verstöße von Beamten/innen gegen die sich aus dem jeweiligen Dienstverhältnis ergebenden Pflichten unterliegen dem Disziplinarrecht, einem Teilgebiet des Beamtenrechts, das regelt, wie bei möglichen Pflichtverletzungen zu verfahren ist und welche Folgen sich bei festgestellter Schuld für die jeweilige Beamtin bzw. den jeweiligen Beamten ergeben können. Aus ihrer besonderen rechtlichen Stellung ergibt sich die Verpflichtung der/des Beamten/in zu integrem Verhalten, insbesondere der Einhaltung bzw. Umsetzung rechtlicher Vorschriften, sowie das Handeln unter Beachtung der sich aus dem Beamtenrecht ableitenden ethischen Werte, einschließlich der Gesetzes- bzw. Verfassungstreue. Hierzu gehört auch die explizite Entbindung von der ansonsten bestehenden Verschwiegenheitspflicht nach § 37 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BeamtStG, sofern eine Beamtin bzw. ein Beamter einen durch Tatsachen begründeten Verdacht einer Korruptionsstraftat nach den §§ 331 bis 337 des Strafgesetzbuches gegenüber der zuständigen obersten Dienstbehörde anzeigt.

Ferner wird das relevante Kontrollumfeld maßgeblich durch das geltende Haushaltsrecht und das dabei bestehende Primat des Parlaments auf Bundes-, Landes- und Kommunalebene geprägt. Über die Beschlussfassung des Parlaments zum Haushaltsgesetz wird der jeweilige Haushaltsplan festgestellt und erfährt damit seine demokratische Legitimation. Zugleich ist über das Haushaltsgesetz die Exekutive ermächtigt wie auch zugleich verpflichtet, den so legitimierten Haushaltsplan im jeweiligen Haushaltsjahr umzusetzen. Je nach Bedeutung der Einnahmen für den (Landes-)Haushalt werden die für D-EITI relevanten Zahlungsströme auch gesondert in der Haushaltsplanung bzw. im Haushaltsgesetz ausgewiesen. Nach Ende des Haushaltsjahres legt die Exekutive dem Parlament gegenüber über die „Haushaltsrechnung“ Rechenschaft ab. Die Haushaltsrechnung unterliegt dabei auch der Kontrolle durch den jeweiligen Rechnungshof, der dem Parlament über die Ergebnisse seiner Prüfung berichtet.

Über die genannten Regelungen hinaus existieren in Deutschland eine Reihe weiterer Regelungen, mit denen die Integrität des Handelns öffentlicher Verwaltungen sichergestellt werden soll. Für den Bereich der Korruptionsprävention ist insbesondere die Richtlinie zur Korruptionsprävention in der Bundesverwaltung zu nennen, die wesentliche Maßnahmen einer Präventionsstrategie wie

• die Feststellung besonders korruptionsgefährdeter Arbeitsgebiete,
• das Mehr-Augen-Prinzip und
• die Schaffung einer Ansprechperson

sowie einen Verhaltenskodex für die Beschäftigten und einen Leitfaden für Vorgesetzte und Behördenleitungen enthält. Zur Unterstützung der Umsetzung dieser Richtlinie dienen ergänzende Empfehlungen zur Korruptionsprävention in der Bundesverwaltung. Auf Landesebene bestehen ebenfalls verschiedene gesetzliche Regelungen und Verwaltungsvorschriften zur Vermeidung unrechtmäßiger und unlauterer Einwirkungen auf das Verwaltungshandeln (vgl. beispielhaft für NRW das Korruptionsbekämpfungsgesetz vom 16.12.2004).

Allgemeine Hinweise zum Prozess der Identifikation und Beurteilung von Risiken

Auf Ebene der relevanten staatlichen Stellen ist zwischen Risiken im Veranlagungsprozess und Risiken im Erhebungsprozess zu unterscheiden.

Veranlagungsprozess

Die Feldes- und Förderabgaben basieren auf einer Selbstveranlagung durch die jeweils Verpflichteten, also die fördernden Einheiten bzw. die jeweils Abgabepflichtigen. Auf Basis der einschlägigen gesetzlichen Regelungen wird dabei die Höhe der Zahllast zunächst durch die/den Verpflichtete/n selbst ermittelt und der jeweiligen staatlichen Stelle mitgeteilt.

Mit dem Verfahren der Selbstveranlagung können auf Seiten der/des Verpflichteten Fehlerrisiken verbunden sein, deren Spektrum sich von einem Schreib- bzw. Eingabefehler bei der Erfassung der Daten in der Selbstveranlagung über eine unabsichtliche fehlerhafte Auslegung einschlägiger rechtlicher Regelungen bis hin zu einer vorsätzlichen Missachtung gesetzlicher Vorschriften reichen kann. Dementsprechend stehen den relevanten staatlichen Stellen jeweils umfangreiche Prüfungsrechte zu, um sich von der Ordnungsmäßigkeit und Vollständigkeit der von den Verpflichteten erstellten und übermittelten Angaben zu überzeugen.

Dagegen erfolgt in Bezug auf die Ertragsteuern (Körperschaftsteuer/Gewerbesteuer) keine Selbstveranlagung. Die steuerpflichtigen Unternehmen unterliegen einer gesetzlichen Verpflichtung zur Abgabe von Ertragsteuererklärungen, die infolge der Abschnittsbesteuerung grundsätzlich jährlich einzureichen sind. Im Anschluss prüft die sachlich und örtlich zuständige Finanzbehörde die Angaben. Nach amtsseitiger Freigabe der eingereichten Ertragsteuererklärungen werden Ertragsteuerbescheide und damit die Höhe der Zahllast an die Unternehmen bekanntgegeben. Zeitlich nachgelagert kann eine Überprüfung der Steuererklärungen im Zuge von Betriebsprüfungen erfolgen.

Das Ergebnis des Veranlagungsprozesses bildet die Basis für den Erhebungsprozess, also den eigentlichen Zahlungsstrom, der im ursprünglichen Verfahren der Qualitätssicherung (Zahlungsabgleich) im Rahmen einer Einzelfallbetrachtung beurteilt wurde. Insoweit erstrecken sich die Anforderungen des EITI-Standards also nicht auf den Veranlagungsprozess.

Erhebungsprozesse

Von den Risiken im Veranlagungsprozess zu unterscheiden sind Risiken im Zusammenhang mit der Vereinnahmung der Zahlungen, also im Erhebungsprozess. Diese könnten sich u. a. aus einer Kompetenzbündelung von Bediensteten ergeben, die sowohl Bestandteil des Veranlagungs- als auch des Erhebungsprozesses wären. Dem Risiko wird sowohl organisatorisch begegnet durch eine strikte Funktionstrennung innerhalb der relevanten staatlichen Stelle zwischen den für die Veranlagung und den für die Erhebung Verantwortlichen als auch aufgrund der Tatsache, dass die jeweils Verpflichteten ihrer Zahlungsverpflichtung nur unbar, d. h. mittels Überweisung, nachkommen können – eine Barzahlung ist ausgeschlossen. Durch die Funktionstrennung wird sichergestellt,

• dass die mit der Veranlagung betrauten Beamten/ innen keinen Zugriff auf die jeweiligen (Bank-) Konten der relevanten staatlichen Stelle haben, auf welche die Verpflichteten die ermittelte und veranlagte Zahllast per Überweisung ausgleichen und
• dass nicht nur eine Person einen Sachverhalt in seiner Gesamtheit bearbeitet.

Umgang mit Abweichungen zwischen Zahllast und Zahlungseingang

Etwaige Abweichungen zwischen der veranlagten Zahllast (Sollstellung) und dem tatsächlichen Zahlungseingang (Ist-Eingang) werden durch die jeweilige Erhebungsstelle geklärt.

Bei der Körperschaftsteuer werden zu niedrige Zahlungen entsprechend der gesetzlichen Vorschriften automatisch angemahnt bzw. im Rahmen der geltenden Rechtsvorschriften durch die Vollstreckungsstelle (als gesonderter Teil der Erhebungsstelle) beigetrieben. Zu hohe Zahlungen werden von der Erhebungsstelle zunächst verwahrt (Verwahrkonto) und mit möglichen anderen offenen Forderungen an den Steuerpflichtigen aus anderen Steuerarten oder anderen Zeiträumen verrechnet. Erst ein hiernach verbleibender Differenzbetrag wird an den Steuerpflichtigen erstattet.

Bei den Feldes- und Förderabgaben sind im Erhebungsprozess vergleichbare Prozesse etabliert, wobei aufgrund des deutlich kleineren Kreises von abgabepflichtigen Unternehmen keine automatisierten Mahnungen erfolgen, sondern dies durch die Sachbearbeitung einzelfallbezogen gehandhabt wird. Für die Gewerbesteuer ist die konkrete Ausgestaltung der Prozesse abhängig von der jeweiligen Kommune, wobei die Anzahl der in den Prozessen tätigen Mitarbeiter/innen mit der Größe der jeweiligen Kommune variiert. Die Zuständigkeit der Klärung von Abweichungen zwischen Zahllast und Zahlungseingängen liegt grundsätzlich bei den zuständigen Kassenstellen bzw. den Steuerämtern.

Allgemeine Hinweise zur Überwachung der Prozesse und Kontrollen innerhalb der staatlichen Stellen

Sowohl für die Körperschaftsteuer als auch für die Feldes- und Förderabgabe wird die Umsetzung der Überwachungsfunktion u. a. über interne Revisionseinheiten sichergestellt. Für die Gewerbesteuer erfolgt die Umsetzung dieser Überwachungsfunktion über die Prozesse der örtlichen Rechnungsprüfung.

Die Prüfungsplanung der Internen Revisionen basiert auf einem systematischen und zielgerichteten Ansatz zur Bestimmung von Risikofaktoren, bei dem der Umfang möglicher negativer Auswirkungen des Verwaltungshandelns und deren Eintrittswahrscheinlichkeit eine Rolle spielen können. Die Prüfungsergebnisse der Internen Revisionen sind an die geprüfte Stelle selbst und an die jeweilige Leitungsebene adressiert. Das Informationsfreiheitsgesetz findet zwar nach gegenwärtiger Rechtslage grundsätzlich auch Anwendung auf amtliche Informationen in Unterlagen der Innenrevisionen von Bundes- und Landesbehörden, soweit die Bundesländer dem Informationsfreiheitsgesetz des Bundes entsprechende Vorschriften erlassen haben. Im Einzelfall kann der Informationszugang aber beschränkt werden, da mit einer Veröffentlichung der Prüfberichte insbesondere die Beratungsfunktion der Internen Revision insofern gestört werden könnte, als die Interne Revision ihre Funktion als Ansprechpartner für Beschäftigte von Behörden nicht mehr in vollem Umfang wird erfüllen können, sollte eine spätere Veröffentlichung von Informationen drohen.

Körperschaftsteuer

Für die Körperschaftsteuer führen die Oberfinanzdirektionen bzw. die Landesfinanzministerien auskunftsgemäß in einem jährlichen Turnus Kontrollen in Form von Geschäftsprüfungen durch. Diese betreffen sowohl den Festsetzungs- als auch den Erhebungsbereich. Im Rahmen dieser Kontrollen werden Fälle zur Prüfung selektiert, die anschließend auf die Ordnungsmäßigkeit ihrer Bearbeitung überprüft werden.

Darüber hinaus ist auf Ebene der Landesfinanzministerien in der Regel eine gesonderte Einheit „Interne Revision“ eingerichtet, die unmittelbar der Leitung der Behörde unterstellt ist. Die Arbeit der Internen Revision basiert z. B. im Bundesland Hessen u. a. auf den „Empfehlungen über Standards für Interne Revisionen in der Hessischen Landesverwaltung“. Diese Standards bilden eine einheitliche und ressortübergreifende Arbeits- und Rechtsgrundlage für die Arbeit der internen Revisionsabteilungen. Sie beruhen auf den Revisionsstandards des Deutschen Instituts für Interne Revision e.V. (DIIR) sowie den „Empfehlungen des Bundesministeriums des Innern für Interne Revisionen“. Die Interne Revision nimmt unabhängige Prüfungs- und Kontrollfunktionen wahr, indem sie das Verwaltungshandeln nach Abweichungen und Unregelmäßigkeiten untersucht und Anregungen für deren Beseitigung und künftige Vermeidung gibt und so die Effizienz und Effektivität des Verwaltungshandelns unterstützt.

Die Interne Revision fertigt über ihre Arbeiten einen Revisionsbericht, der der Behördenleitung der geprüften Organisationseinheit grundsätzlich zur Billigung vorgelegt wird. Die geprüfte Organisationseinheit erhält eine Ausfertigung dieses Berichts. Die Interne Revision legt ihrer Behördenleitung mindestens jährlich einen schriftlichen Bericht über ihre Tätigkeiten vor. Die prüfungsbezogene unterjährige Berichterstattung bleibt davon unberührt.

Das Bundesministerium für Finanzen kann gemäß § 19 FVG über das Bundeszentralamt für Steuern (Bundesbetriebsprüfung) an Außenprüfungen der Landesfinanzbehörden mitwirken. Hiermit wird das Bundesministerium der Finanzen u. a. über steuerliche Entwicklungen in Kenntnis gesetzt, die für gesetzgeberische Maßnahmen oder Verwaltungsregelungen von Bedeutung sein können.

Feldes- und Förderabgaben

Die Überwachung der für D-EITI relevanten Prozesse im Bereich der Erhebung der Feldes- und Förderabgaben erfolgt über die Interne Revision auf Ebene des Niedersächsischen Landesfinanzministeriums. Die Interne Revision ist u. a. für die Überwachung der Verfahren und Kontrollen innerhalb der Landeshauptkasse Niedersachsen als zahlungsabwickelnde Stelle für die Feldes- und Förderabgabe zuständig.

Darüber hinaus sind Kontrollaktivitäten in Bezug auf die laufende Haushaltsführung auf Ebene der jeweiligen Landeshaushalte von Bedeutung. Die Einzahlungen werden z. B. im Land Niedersachen innerhalb des Haushaltsvollzugssystems dem entsprechenden Haushaltstitel zugeordnet und ermöglichen der für den Haushalt zuständigen Verwaltungseinheit einen Abgleich der im Haushalt geplanten Einnahmen mit den tatsächlichen Einnahmen. Entsprechend der Bedeutung der Feldes- und Förderabgaben für die jeweiligen Haushalte ist auch periodenübergreifend ein Vergleich zwischen den geplanten Einnahmen aus den Feldes- und Förderabgaben mit den späteren Ist-Beträgen möglich, und erlaubt es somit in letzter Konsequenz auch der interessierten Öffentlichkeit über die üblichen Prozesse der politischen Teilhabe eine Kontrollfunktion wahrzunehmen. Nach Erhebung des UV erfolgt aktuell ein gesonderter Ausweis der Feldes- und Förderabgaben in den der interessierten Öffentlichkeit zugänglichen Haushaltsplänen der Bundesländer Niedersachsen, Schleswig-Holstein, Rheinland-Pfalz sowie Bayern.

Überwachung durch unabhängige Prüfstellen

Die für D-EITI relevanten Verwaltungseinheiten unterliegen der Prüfung durch kommunale Prüfstellen (z. B. Gemeindeprüfungsanstalt NRW), Landesrechnungshöfe bzw. dem Bundesrechnungshof (nachfolgend als Prüfstellen bezeichnet).

Auf Seiten der staatlichen Stellen existieren aufgrund des föderativen Staatsaufbaus in Deutschland sowohl auf Bundes- wie auch auf Landesebene eigenständige Rechnungshöfe zur Kontrolle der Haushaltswirtschaft. Die Zuständigkeit des Bundesrechnungshofes beschränkt sich auf das Finanzgebaren des Bundes⁷, es besteht gegenüber den Rechnungshöfen der Länder weder ein Aufsichts- noch ein Weisungsrecht. Die Rechnungshöfe sind selbständige oberste Behörden von Bund und Ländern. Ihre Aufgaben, Stellung und Befugnisse ergeben sich aus dem Grundgesetz (Art. 114 GG) bzw. den Landesverfassungen, die von den Haushaltsordnungen des Bundes und der Länder konkretisiert werden.

Die Finanzkontrolle bei Bund und Ländern durch die institutionelle Garantie der Rechnungshöfe findet ihre Entsprechung auf kommunaler Ebene durch ein zweistufiges Kontrollsystem aus örtlicher und überörtlicher Prüfung. Die örtliche Rechnungsprüfung übernimmt die Kontrolle des Finanzgebarens der durch die Bürgermeister/innen geführten Verwaltungen. Die örtliche Prüfung wird von einer gemeindeeigenen Stelle als eine Art innerbehördliche Selbstkontrolle ausgeführt, so dass aufgrund der organisatorischen Eingliederung in die Gemeindeverwaltungen zwangsläufig gewisse Abhängigkeiten in dienstrechtlicher Hinsicht bestehen. Die örtliche Rechnungsprüfung basiert dabei auf Vorschriften der jeweiligen Gemeindeordnung und die Aufgaben werden abhängig von den einschlägigen kommunalen Regelungen von im Einzelfall unterschiedlichen Personen/Stellen übernommen (vgl. beispielhaft §§ 102–104 GO NRW).

Die überörtliche Rechnungsprüfung wird von einer staatlichen oder verbandsmäßigen Prüfungsstelle durchgeführt und stellt eine gegenüber den zu prüfenden Kommunen unabhängige, übergemeindliche staatliche Fremdprüfung dar. Die Durchführung obliegt eigenen Gemeindeprüfungsanstalten (z. B. Gemeindeprüfungsanstalt NRW) oder den Rechnungshöfen der Bundesländer bzw. Rechnungsprüfungsämtern auf Ebene von Landkreisen. Die Prüfung dient u.a. dazu, die Kommunen in Wirtschaftlichkeits- und Organisationsangelegenheiten durch Beratung in selbstverwaltungsgerechter Weise zu fördern. Dabei werden den geprüften Stellen insbesondere Verbesserungsvorschläge unterbreitet und hierfür Vergleichsmöglichkeiten (u.a. Kennzahlenvergleiche) genutzt

Für die 20 staatlichen Stellen mit den höchsten Gewerbesteuerzahlungen für das Berichtsjahr 2022 stellt die nachfolgende Übersicht des Weiteren die jeweils zuständige überörtliche Prüfungsstelle (Prüfungsanstalt/Landesrechnungshof) dar:

Als Prüfungsmaßstab für die Prüfung der staatlichen und der kommunalen Haushalts- und Wirtschaftsführung gelten folgende Grundsätze:

• Ordnungsmäßigkeit des Gesetzesvollzugs und des Verwaltungshandelns sowie
• Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung

Der Grundsatz der Ordnungsmäßigkeit umfasst dabei u. a. die buchhalterische Korrektheit (vorschriftsmäßige Berechnung, Begründung und Verbuchung) der einzelnen Rechnungsbeträge. Über Inhalt, Umfang und Häufigkeit der Prüfungshandlungen entscheidet der jeweilige Rechnungshof in eigener Verantwortung.

Die Prüfungsergebnisse der Rechnungshöfe werden den betroffenen Stellen in Form von Prüfungsmitteilungen bekannt gemacht. Anderen als den geprüften Stellen kann der Rechnungshof das Prüfungsergebnis mitteilen, soweit er dies aus besonderen Gründen für erforderlich hält. Ausgewählte Prüfungsergebnisse werden gleichwohl in Jahresberichten zusammengefasst, die der Öffentlichkeit zugänglich sind.⁸

Die deutschen Rechnungshöfe unterstützen die Umsetzung internationaler Rechnungsprüfungsstandards (International Standards of Supreme Audit Institutions, ISSAI), die im Rahmen des internationalen Verbands der Rechnungshöfe (INTOSAI) entwickelt wurden. Die Landesrechnungshöfe stehen international im Austausch und besprechen sich regelmäßig im Rahmen der Europäischen Organisation der Obersten Rechnungskontrollbehörden (EURORAI) zu aktuellen Standards und angewandten Prüfmethoden. Die Wahrung hoher Prüfstandards sowohl auf nationaler als auch auf sub-nationaler Ebene kann also als gegeben angesehen werden.

Hinweise zum Qualitätssicherungsprozess für Feldes- und Förderabgaben

Die Berechnung, Festsetzung und Erhebung der Feldes- und Förderabgabe richtet sich grundsätzlich nach dem Bundesberggesetz (BBergG) und den Förderabgabeverordnungen der jeweiligen Bundesländer (vgl. Feldes- und Förderabgaben) in Verbindung mit einschlägigen Vorschriften der Abgabenordnung (AO). Soweit Bergbauberechtigungen aus der Zeit vor dem Inkrafttreten des aktuellen Bundesberggesetzes von 1982 stammen („alte Rechte“) fallen für diese keine Feldes- und Förderabgaben an (vgl. hierzu die Ausführungen unter ‘Genehmigung von Bergbauprojekten’).

In Deutschland ist das Landesamt für Bergbau, Energie und Geologie (LBEG) mit Hauptsitz in Hannover für den weitaus größten Anteil des Aufkommens an Feldes- und Förderabgaben zuständig (rund 76% für das Berichtsjahr 2021). Das LBEG unterliegt der Aufsicht des Niedersächsischen Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit, Verkehr und Digitalisierung.

Für das Berichtsjahr 2021 zeigen die Ergebnisse der Datenmeldungen einen gegenüber den Vorjahren deutlich verminderten Gesamtbetrag der an das LBEG gezahlten Feldes- und Förderabgaben. Maßgebliche Ursache für diese Entwicklung ist eine durch den niedersächsischen Landtag Anfang 2021 beschlossene Senkung der Abgabesätze für den Erhebungszeitraum 2021 auf 5% für die Bodenschätze Erdöl und Naturgas. Hintergrund hierfür war der Abschluss individueller Vergleichsvereinbarungen zwischen dem Land Niedersachsen und den betroffenen Unternehmen zur Beilegung einer unterschiedlichen Rechtsauffassung, die auf eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts aus Dezember 2018 (BVerwG 7 BN 3.18) zurückgeht. Für weitere Details verweisen wir auf die Ausführungen im Rahmen des fünften D-EITI Berichts (Seite 169 f.). Für die Erhebungszeiträume von 2022 bis 2030 wurde der Abgabesatz auf 10% festgesetzt.

Im Ergebnis erscheinen die Beträge an Feldes- und Förderabgaben im Berichtsjahr 2022 auf Basis der durch den UV durchgeführten Analysen und der öffentlich verfügbaren Informationen inhaltlich nachvollziehbar und plausibel, so dass insofern keine Anhaltspunkte für ein erhöhtes Risiko hinsichtlich der Ordnungsmäßigkeit der Zahlungsprozesse im Bereich der Feldes- und Förderabgaben ersichtlich sind.

Hinweise zum Qualitätssicherungsprozess für Gewerbesteuerzahlungen

Hinsichtlich der Gewerbesteuerzahlungen ist zu beachten, dass die vorgelagerten Prozesse zur Veranlagung der Gewerbesteuer ganz überwiegend in der Verantwortung der Finanzämter stattfinden. Der durch die Finanzämter veranlasste Gewerbesteuermessbescheid ist sog. Grundlagenbescheid für die nachfolgende Ermittlung der konkreten Höhe der Gewerbesteuer durch die jeweilige Kommune. Die Kommunen ermitteln die Höhe der Gewerbesteuerschuld durch Anwendung eines individuellen Hebesatzes auf den Gewerbesteuermessbetrag. Die Höhe der Gewerbesteuer kann also von Kommune zu Kommune unterschiedlich hoch sein in Abhängigkeit von der Höhe des Hebesatzes, den die Volksvertreter in den jeweiligen Städten und Gemeinden im parlamentarischen Verfahren beschlossen haben.

Über die jeweilige Gemeindeordnung als grundlegender Bestandteil des Kommunalverfassungsrechts ist ein inhaltlich vergleichbarer Rechtsrahmen der Organisation der kommunalen Gebietskörperschaften sichergestellt. Die Gemeindeordnungen stellen die Arbeitsgrundlage aller in der Kommunalverwaltung und der Kommunalpolitik tätigen Personen dar und enthalten u. a. grundsätzliche Vorgaben für die Organisation der Finanzbuchhaltungen und die Zahlungsabwicklung der Gemeinden (vgl. beispielhaft § 93 Gemeindeordnung NRW oder § 126 Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz).

Für den fünften D-EITI Bericht wurde der Erhebungsprozess der Gewerbesteuer mittels eines durch den UV entwickelten Fragebogens näher analysiert. Dieser Fragebogen wurde an die 20 Kommunen versendet, die für das Berichtsjahr 2020 die höchsten Gewerbesteuerzahlungen von den an D-EITI teilnehmenden Unternehmen erhalten haben. Die aus den Fragebögen resultierenden Antworten haben der MSG einen Einblick in die eingerichteten Prozesse und Kontrollen von Kommunen verschiedenster Größenordnungen zur Sicherstellung der Ordnungsmäßigkeit der Erhebung der Gewerbesteuer gegeben.

Nachfolgend werden für den aktuellen Berichtszeitraum 2022 die 20 Kommunen mit den höchsten Gewerbesteuerzahlungen aufgeführt.

Es zeigt sich, dass im Berichtsjahr 2022 der Kreis der Kommunen, die wesentliche Beträge an Gewerbesteuern empfangen, aufgrund entsprechend höherer Unternehmensergebnisse durch Unternehmen aus dem Sektor Erdöl und Erdgas geprägt ist. Insgesamt unterliegt der Kreis der Kommunen mit den höchsten Zahlungseingängen aus Gewerbesteuern allerdings über die letzten Berichtsjahre nur geringen Änderungen gegenüber dem Vorjahr, so dass die Erkenntnisse und Ergebnisse aus der für den fünften D-EITI Bericht erfolgten Befragung der Kommunen auch für den aktuellen Berichtszeitraum verwertet wurden. Gegenteilige Feststellungen, z.B. aus Erkenntnissen der MSG, liegen nicht vor.

Die wesentlichen Ergebnisse aus dieser Befragung und Systemanalyse lassen sich wie folgt zusammenfassen:

• Die Erfassung der Einzahlungen und der Abgleich mit den jeweils gegenüber den Unternehmen bestehenden Forderungen erfolgt überwiegend automatisiert, wobei bei Abweichungen zwischen Zahlungen und Forderungen bzw. unvollständigen oder fehlerhaften Angaben manuell nachgepflegt werden müssen. Die Anzahl der für den Erlass der Gewerbesteuerbescheide sowie die Vereinnahmung der Zahlungen tätigen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in den jeweiligen Gemeinden variiert deutlich mit der Größe der jeweiligen Kommune. Die Anzahl der Mitarbeiter im Bereich der Kassenstelle liegt dabei unabhängig von der Größe der jeweiligen Gemeinde stets über der für den Erlass der Gewerbesteuer zuständigen Anzahl von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern. Hier wirkt sich die bereits dargestellte enge Verzahnung der Veranlagungsprozesse über den Erlass von Grundlagenbescheiden durch die Finanzämter unmittelbar auf die Gestaltung der Prozesse in den Gemeinden aus.
• Die personelle Trennung der beiden Verwaltungsschritte Veranlagung und Erhebung ist gewährleistet; das Grundprinzip der Funktionstrennung ist somit unabhängig von der Größe der Gemeinde eingehalten. Unklare Zahlungen werden grundsätzlich durch die Kassenstelle geklärt. In Einzelfällen ist eine Abstimmung mit der der für den Erlass des Gewerbesteuerbescheids zuständigen Stelle erforderlich.
• Im Rahmen der Besteuerung kann es ausnahmsweise zu sogenannten Billigkeitsmaßnahmen kommen. Hierunter versteht man sowohl die zeitliche Stundung von Zahlungen wie auch den endgültigen Erlass von Gewerbesteuerforderungen unter Beachtung der jeweiligen Vorschriften zu diesen Billigkeitsmaßnahmen. Grundsätzlich wird innerhalb der Verwaltung der Gemeinde hierüber entschieden; nur in einzelnen Fällen folgt die Gemeinde den entsprechenden Entscheidungen der Finanzverwaltung für die Körperschaftsteuer. Die jeweiligen Entscheidungsprozesse hierüber liegen außerhalb der Kassenstelle und erfordern in Abhängigkeit von der Bedeutung der jeweiligen Billigkeitsmaßnahme für den jeweiligen Haushalt die Einbindung übergeordneter Entscheidungsträger bis hin zum Bürgermeister bzw. Haupt- oder Verwaltungsausschuss (einem ständigen, repräsentative besetzen Ausschuss des Gemeindeparlaments bzw. Gemeinderats).
• Die organisatorischen Prozesse und eingerichteten Strukturen bzw. Kontrollen weisen eine mit den Prozessen und Kontrollen der Zahlungsströme der Körperschaftsteuer und Feldes- und Förderabgaben vergleichbare Güte auf. Gleichwohl kann sich die Organisation und inhaltliche Ausgestaltung der Zahlungsprozesse in den Kommunen insbesondere in Abhängigkeit von deren Größe im Detail unterscheiden.

Die nachfolgende Übersicht weist für die an D-EITI teilnehmenden Unternehmen die Anzahl der Kommunen aus, an die im Berichtsjahr 2022 Gewerbesteuern geflossen sind.

*) nicht ersichtlich aus Datenmeldung

**) Anzahl Kommunen mit Zahlungen > 100 TEUR

Darüber hinaus werden nachfolgend die 20 staatlichen Stellen ausgewiesen, an die laut Datenmeldungen der teilnehmenden Unternehmen im Berichtsjahr 2022 die höchsten Zahlungen für Gewerbesteuern geleistet wurden:

Aus der weiteren Durchsicht und Analyse der verfügbaren Berichte der für D-EITI relevanten überörtlichen Rechnungsprüfungsstellen zeigt sich, dass die Ordnungsmäßigkeit der Zahlungsprozesse nebst ihnen zugeordneter Kontrollen (Kassenaufsicht) insbesondere für das Land Niedersachen auch Gegenstand der überörtlichen Kommunalprüfung durch den Niedersächsischen Landesrechnungshof ist. Die Prüfungsergebnisse werden im Rahmen der jährlich durch den Niedersächsischen Landesrechnungshof veröffentlichen Kommunalberichte dargestellt und u.a. an die Landesregierung bzw. den Landtag sowie den niedersächsischen Städte- und Gemeindebund übersandt.

Aus den Kommunalberichten des Niedersächsischen Landesrechnungshofs für 2022 und 2023 ist u.a. ersichtlich, dass die geprüften Kommunen Vorgaben zur Durchführung von Kassenprüfungen nicht hinreichend umgesetzt haben und Dienstanweisungen nicht in vollem Umfang den Vorgaben zur Sicherstellung der Kassensicherheit entsprachen.⁹ Hier hat der Niedersächsischen Landesrechnungshof den Berichten zufolge die Kommunen bereits während der Prüfung mittels einer Checkliste zur Abstellung der festgestellten Mängel durch die Kommunen unterstützt. Feststellungen mit Relevanz für die Beurteilung der Ordnungsmäßigkeit des Erhebungsprozesses an sich und den damit verbundenen Zahlungsströmen wurden demgegenüber nicht getroffen.

Die aktuellen Ergebnisse der Rechnungsprüfungsstellen haben gezeigt, dass deren Kontrollfunktion gerade auch die für D-EITI relevanten (Teil-)Bereiche der internen Aufbau- und Ablauforganisation umfasst. Insofern erscheinen die Ergebnisse der Rechnungsprüfungsstellen im Sinne des risikobasierten alternativen Verfahrens der Qualitätssicherung als grundsätzlich geeignet und verwertbar. Aus der Durchsicht der für D-EITI relevanten Ergebnisse der Rechnungsprüfungsstellen haben sich nach Beurteilung des UV keine Anhaltspunkte ergeben, die Anlass für die Annahme einer eingeschränkten Ordnungsmäßigkeit der für D-EITI relevanten Zahlungsprozesse im Bereich der Gewerbesteuer sein könnten.

Einsichtnahme in das Transparenzregister und PEP-Beurteilung

Im Rahmen des sechsten deutschen EITI-Berichts für das Berichtsjahr 2021 wurde durch den Unabhängigen Verwalter durch Einsichtnahme geprüft, ob die teilnehmenden Unternehmen einen Eintrag im Transparenzregister hatten und ob dieser Eintrag auf der Grundlage der dem Unabhängigen Verwalter zur Verfügung stehenden und einzuholenden Informationen plausibel war. In diesem Zusammenhang berichtet der Unabhängige Verwalter, dass für alle an D-EITI berichtenden Unternehmen Eintragungen im Transparenzregister vorlagen und diese als plausibel einzuschätzen sind.

Soweit der Unabhängige Verwalter natürliche Personen als wirtschaftlich Berechtigte im Transparenzregister identifizierte, wurde ferner unter Beachtung der von der EU veröffentlichten, landesspezifischen Kategorien für politisch exponierte Personen¹⁰ (kurz: PEP) auf der Grundlage der dem Unabhängigen Verwalter zur Verfügung stehenden und einzuholenden Informationen beurteilt, ob diese Personen in diesem Sinne als PEP zu werten sind. In diesem Zusammenhang beurteilt der der Unabhängige Verwalter die vorliegenden Informationen als plausibel.

Aufgrund des Urteils des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) vom 22. November 2022 in den verbundenen Rechtssachen C-37/20 und C-601/20¹¹ hat das Transparenzregister den bis zu diesem Zeitpunkt bestehenden öffentlichen Zugriff für jeden Interessierten an das Vorliegen eines berechtigten Interesses geknüpft; diese Einschränkung besteht zum Zeitpunkt der Veröffentlichung dieses Berichts fort. Das Transparenzregister gewährte dem Unabhängigen Verwalter aufgrund des Vorliegens eines berechtigten Interesses die Einsicht, sodass die Informationen für die teilnehmenden Unternehmen durch den Unabhängigen Verwalter eingeholt und ausgewertet werden konnten; eine Zustimmung der teilnehmenden Unternehmen war hierzu nicht erforderlich.

 

¹ Orbis Europe Datenbank des Anbieters Bureau van Dijk. URL: https://bvdinfo.com/en-gb/ (Abruf am 27. Oktober 2023)

² Vgl. Zahlenspiegel 2022 des Bundesverband Baustoffe – Steine und Erden e.V.: https://www.baustoffindustrie.de/fileadmin/user_upload/bbs/Dateien/Downloadarchiv/Konjunktur/STRUKTUR_DES_WIRTSCHAFTSZWEIGS.pdf (Abruf am 24. November 2023).

³ Die Abschlüsse sämtlicher am Bericht teilnehmenden Unternehmen sind auf dem Portal des Unternehmensregisters verfügbar: https://www.unternehmensregister.de/ureg/ (Abruf am 24. November 2023).

⁴ Sie finden den Arbeitsbericht des Unabhängigen Verwalters

⁵ Eine umfassende und übersichtliche Darstellung der Steuerverwaltung in Deutschland, in der auch die Unterschiede zwischen den Bundesländern dargestellt werden findet sich in: Die Steuerverwaltung in Deutschland (BMF 2018)

⁶ In den zuständigen Stellen sind z.T. auch Arbeitsnehmer/innen angestellt, die nicht dem Beamtenrecht unterliegen. Diese sind aber gleichwohl dem Gemeinwohl verpflichtet und müssen ihre Dienste ebenfalls objektiv, neutral und gesetzesgemäß verrichten. In Entscheidungsprozesse ist jedoch immer mindestens eine Beamtin oder ein Beamter involviert

⁷ Bundesrechnungshof. URL: https://www.bundesrechnungshof.de/DE/5_ueber_uns/2_was_wir_tun/was_wir_tun_node.html (Abruf am 24. November 2023).

⁸ Bundesrechnungshof. URL: https://www.bundesrechnungshof.de/SiteGlobals/Forms/Suche/Berichtssuche/Berichtssuche_Formular.html
(Abruf am 24.November 2023).

⁹ Die Kommunalberichte des Landesrechnungshofs Niedersachsen finden sich unter: https://www.lrh.niedersachsen.de/startseite/veroffentlichungen/kommunalberichte/ (Abruf am 24. November 2023).

¹⁰ Siehe https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=OJ:C_202300724; (Abruf am 14.12.2023).

¹¹ Siehe nähere Ausführungen in Wirtschaftlich Berechtigter